文官政治與行政中立：英國內閣制度運轉的祕密

在過去的100年裏，內閣辦公廳作爲英國政府的中樞核心部門，很少與民衆直接打交道，一直以來被外界關注並不多，頗具有些神祕性。設立於1916年12月的內閣辦公廳，當時被稱爲“內閣祕書處”。2010 年，原來的“國家文官制度”（Home Civil Service）中“國家”一詞被去掉，變爲“文官制度”（Civil Service），內閣辦公廳成爲所有公務員的主管機構。

在《內閣辦公廳：現代政府的誕生》一書的作者安東尼·塞爾登看來，內閣辦公廳在英國政治制度史上舉足輕重，現代英國政府的起源可追溯至其設立之時，它在公務員系統中的領導地位及其運作理應被更多人知曉。在制度研究層面，過去人們較多研究的是英國政黨政治、內閣政治等頂層制度，而關注內閣辦公廳的演變歷程，則可以展示一種介於頂層與基層之間的中層制度真實面貌，爲我們觀察英國政治制度提供新的視角。

《內閣辦公廳：現代政府的誕生》作者安東尼·塞爾登

文官制度的最佳註腳

1916年12月，勞合·喬治出任英國首相，委派莫里斯·漢基籌建了戰時的內閣祕書處。其最初的主要職能是輔佐首相，安排重要會議並迅速形成會議紀要推動落實。作爲戰時設置的機構，“因此很多人認爲戰爭結束後內閣辦公廳就將不復存在，更沒有人想到它會扮演核心角色。在過去的100年裏，幾乎所有影響深遠的重大政府決策都是在內閣辦公廳的監督下做出的。”

經過百年的制度變遷，內閣辦公廳如今的核心職能，不僅爲首相個人提供全方位的服務，安排內閣議事日程等行政事務工作，還必須協調首相與內閣其他成員、內閣與其他政府部門之間的關係，負責新聞宣傳等相關事務，處理內閣交辦的其他事項等。內閣辦公廳同首相的關係最爲密切，經常在首相的直接指揮下發揮作用，同內閣委員會一起，成爲首相更好的貫徹個人意志，加強對內閣和其他行政機構控制的有力幫手。自1916年至2016年，雖然僅有11人擔任內閣祕書長一職，但是卻輔佐過19位英國首相，從第36任首相勞合·喬治到第54任首相特蕾莎·梅。

內閣辦公廳直接爲首相服務，內閣祕書長更是與首相關係密切，然而，“歷任內閣祕書長都十分清楚要對內閣整體負責，但有時，這一職責難免會導致內閣祕書長與時任首相的關係定期呈現緊張狀態。當首相將自己視爲政府首腦而非同僚中之首席時，情況更是如此。”對此，我們不禁要問，在英國兩黨政治的格局中，內閣辦公廳是如何在發揮行政效能的同時，又能保持黨派立場中立的呢？在我看來，大致有三個方面的原因比較重要。

內閣

首先是內閣辦公廳作爲高級文官機構的後臺定位。內閣辦公廳的職責與功能雖然主要是依據時任首相的想法而確定，但本質上還是取決於政府角色的不斷變化。一方面，內閣辦公廳依舊保留自己的核心職責，包括服務於內閣及各委員會的祕書職能，蒐集並提供情報，就禮儀及道德規範提供建議，管理政府機制，授予榮譽及編纂史料等。另一方面，亦能與時俱進，不時增加一些重要的行政職能。例如一度由內閣辦公廳管轄過的領域包括科學、統計、社會應急、監督聯邦事務、戰略規劃和危機管理等，成立過衆多機構、小組，甚至還協調處理過英國和歐盟的關係，在英國“脫歐”進程中也發揮了重要的作用。作爲高級文官機構，內閣辦公廳確實通過自身的有效運轉，證明自己是不可缺少的中樞核心機構。在現實之中，內閣辦公廳在英國政府治理中所扮演的樞紐角色和所發揮的橋樑作用，更是殊爲重要。作爲辦公廳最強大腦的祕書長，除服務首相和內閣大臣們外，還需與政府諸部門溝通協調，監督各項決策決議落實落地，承擔國家安全與情報蒐集、協調包含英聯邦事務在內的諸多國內國際事務。在內閣經常發生更迭的情況下，內閣辦公廳的存在保證了政策的穩定性與連續性。不但執行既定的方針、政策和命令，而且對於這些方針、政策和命令的制定還有不小的發言權。正是這後一項職能的行使，使內閣辦公廳變成國家機器重要的一部分，成爲“永不更迭的幕後政府”。有研究者認爲，前臺是兩黨輪流秉政，後臺則永不更換，這正是英國文官制度的重要特徵。

其次是英國文官政治中立的傳統影響。正如書中所指出的，歷任內閣祕書長在首相提出某些敏感要求時，始終面臨着失去客觀性的風險。與首相保持適當距離一直是歷任內閣祕書長所面臨的挑戰，當首相試圖使內閣祕書長成爲“權力核心”的一員時，尤其如此。諾曼·布魯克被認爲與丘吉爾、艾登和麥克米倫首相走得太近，伯克·特倫德則被認爲太過嚴肅，與威爾遜和希思首相過於疏離，而布里奇斯則尺度拿捏得剛剛好。從總體上來說，內閣辦公廳的祕書長及其下屬，都能夠恪守超脫黨派政治的原則，無論是保守黨政客上臺還是工黨黨魁出任首相，都會盡職履職，這種立場其實與英國文官政治中立的傳統有關。在英國，文官並不包括組成內閣的大臣，即與內閣共進退的“政務官”，而僅指“事務官”，其職責是執行當時政府的政策，而非對政黨活動的參與。所謂政治中立，是指文官在政治立場上保持中立態度，不受任何執政黨的影響。早自1884年，英國政府就多次申明，禁止文官參加議會競選和類似活動。如果某位文官有志進人政界，則必須辭去文官職務。任何文官不得因政治觀點有別而反對大臣，違抗命令。1927年，英國議會專門通過法案，規定文官協會不可參加任何政黨或與工會保持聯繫。至此，文官的政治中立已作爲一項法律準則確定下來。

最後是歷任內閣辦公廳祕書長的職業素養。塞爾登對此評價甚高，認爲11位內閣祕書長在不同歷史時期都做出了獨一無二的貢獻。莫里斯·漢基塑造了內閣辦公廳，並使其延續下來；愛德華·布里奇斯帶領內閣辦公廳出色地應對了第二次世界大戰，開啓了內閣辦公廳的現代化進程，創立了委員會制度；布里奇斯具備一位傑出的文職官員所必備的一大素質，即效忠於不同政治領袖而無諂媚之態。布里奇斯曾經作出一番自我評價，“你必須讓丘吉爾感到你和他站在同一立場，你認同他的根本觀點，你所做的任何批評本質上是爲了有所助益。一旦他確認了這一點，他便會傾聽你的意見，你也因此成了他認可的批評者。”在過去的100年裏，共產生18位財政部常務副大臣，18位內政部常務副大臣，25位外交部常務副大臣，但內閣祕書長卻只有11位，其平均任期是上述各常務副大臣的兩倍。對首相來說，這些內閣祕書長比任何一位大臣都更重要，一部分原因是他們的工作領域及專業知識橫跨各個政府部門。內閣祕書長在任職期間都保持了極高的道德水準，沒有一位內閣祕書長在離任後爆出醜聞。”

2012年，英國時任首相卡梅倫與內閣祕書長傑瑞米·海伍德

決策功能的左腦定位

作爲傳統政治與現代行政相結合的組織產物，本書作者將內閣辦公廳比喻爲人的左腦，善於想象與分析，儘量保持客觀；而首相則相當於右腦，負責直覺與決策，發揮主觀能動性。“走馬上任的首相及其政府會帶來一系列有待實施的政策，而內閣祕書長則要發揮才智，保證內閣辦公廳這一國家機器發揮作用，爲首相及其政府提供服務，落實政策。當這一合作機制運行良好時，內閣祕書長就如同左腦，負責邏輯、分析和保持客觀，而首相則相當於右腦，負責直覺、政治意識，發揮主觀能動作用。當兩者協調一致時，就會出現最佳結果。內閣祕書長需要首相負責政治事務，而首相則需要內閣祕書長高效地處理日常事務，並對未來可能出現的問題做出專家式預判。”這種比喻是非常形象的，常識告訴我們，一個正常人的任何半腦出現症狀，那麼整個肌體都會出現紊亂，診斷症狀要比治癒更顯難度。從這個意義上講，百年來內閣辦公廳出色地充當了決策機構左腦定位的角色，體現在其制度功能的設計與運行方面。

從成立伊始，首任祕書長莫里斯·漢基就非常重視內閣辦公廳的制度建設。當時他規定內閣祕書處的主要職責有四項：記錄戰時內閣會議的進程；在戰時內閣做出決議當日將其傳達至各執行部門；提前準備會議文件，確保相關大臣及包括軍方在內的其他人員參會；處理與戰時內閣工作相關的來往信件。不僅於此，漢基還建立起基本的決策流程。第一次世界大戰期間，英國政府的規模及職權大幅度擴大。戰爭結束後，政府規模並沒有被削減至1914年的水平，反而繼續擴大。新增部門主要集中在經濟和社會政策領域，如勞工部、衛生部、交通部等。

首任祕書長莫里斯·漢基

與此同時，內閣本身也發生了重要的機制變化，主要是增設各種常設委員會（有時設立分支委員會）和特別委員會。內閣委員會好比內閣的決策參謀機構，作用主要有兩項：一是處理事務性工作。代表內閣負責考慮和解決某些問題，以節省內閣時間，減輕內閣負擔；二是體現連帶責任原則。內閣委員會的決策即是內閣的決策，各部部長不僅對部門的決策負責，也要對內閣的決策負連帶責任。目前，英國政府內閣設有國家安全、歐洲事務、社會公正、國內事務、經濟事務、金融改革、公共開支等委員會。

在政府機構與職能日益擴張的態勢下，平衡部門利益與內閣決策時，迫切需要相對超脫的內閣辦公廳發揮中樞協調的作用，改變過去外交部、財政部在內閣決策中的強勢地位。不僅於此，首相與內閣還需要藉助專業團隊與機構，制定更符合國家利益以及首相個人、所屬黨派政治需要的政策。爲因應新的時代需求，內閣辦公廳現已發展成爲一個綜合性的專業政府機構，設有內閣祕書處、中央統計局、管理與人事局和史料組等部門。內閣祕書處爲履行內閣職責的特定大臣提供服務，同時也是協調高層次政策的機構。中央統計局爲制定經濟與社會政策和實施行政管理提供統計資料，同時負責其他部門的統計工作。管理與人事局負責文官的組織和管理，以及文官的錄用、培訓、重要職務的任命等。史料組負責編寫第二次世界大戰的官方歷史，併爲編寫平時特定事件的官方歷史作準備。

多年來的實踐證明，首相若想取得最佳執政效果，必須與內閣辦公廳特別是內閣祕書長密切合作，即使是政治強人也概莫能外。在第一次世界大戰和第二次世界大戰期間，勞合·喬治和丘吉爾一直與內閣辦公廳保持着緊密聯繫，戰後最出色的兩位首相剋萊門特·艾德禮與瑪格麗特·撒切爾與文職官員成功合作，在絕大多數情況下遵守了內閣政府的慣例。在各屆政府主要因爲議會的對立而備受困擾時，內閣辦公廳爲政府提供了尤爲重要的支持，特別是英國曆史上不太常見的聯合政府，如勞合·喬治內閣、戴維·卡梅倫內閣，如果沒有內閣辦公廳專業輔佐，首相施政就會艱難得多。就英國的政治現實而言，因爲政黨政治導致首相更迭相對頻繁，而內閣辦公廳的設立有助於實現政府保持持續有效的運轉，避免出現重大的政務交接錯誤。

保守主義政治的特色產物

內閣辦公廳在一戰時應運而生，本身並不是出自某個精深的政治理論，而純粹是爲了提高戰時內閣行政效率的現實需要，這其實也符合英國漸進式改革的保守主義政治特色，折射出一種重視實際而反對抽象的思維方式。

內閣辦公廳積極維護內閣集體負責制，更是表明對自身價值的職業認同，體現英國內閣制度的近現代傳統，具有保守主義政治思維的強烈特徵。不過，在布萊爾執政的十年期間，這一內閣政治傳統受到極大的挑戰與破壞。1997年布萊爾擔任首相以後，取締了英國政府傳統的私人祕書制度，這被認爲是工黨改革政務體系舉措的一部分。他進一步將私人辦公廳、政策研究室和私人祕書處三個部門合併爲一，成立一新的政策指導委員會。政策指導委員會將由各級政策顧問組成，分管諸如工業、貿易、媒體、教育和衛生等部門的工作。新的體系無疑打破了英式傳統，學習美國總統制的作法，允許政策顧問直接管理和領導政府工作人員。不僅於此，布萊爾還習慣在首相府發號施令，而不是通過內閣辦公廳，首相私人祕書也是以政治任命的方式，不再是按照慣例由高級文官擔任。在布萊爾擔任首相期間，內閣祕書長經常被排除在政府決策圈子之外。

《內閣辦公廳：現代政府的誕生》 [英]安東尼·塞爾登 著 李鋼 譯 中信出版集團 2019年

布萊爾總統般的作風，內閣辦公廳的邊緣化，其與三任內閣祕書長關係均不佳。但是內閣辦公廳的立場並沒有動搖，仍然堅持定期召開內閣會議，努力維持內閣委員會正常運作，確保一些重要的決策是通過內閣委員會集體作出的，以削弱布萊爾加強首相集權的努力。時任祕書長威爾遜信念非常堅定，“我支持集體政府和內閣委員會體制。我覺得這一體制在極其複雜的世界裏，爲決策過程提供了良好的秩序和紀律。這使你有做出好決策的最好機會，雖然不一定能保證做出好決策。它強調的是集體負責制。內閣集體制定決策，這一讓所有人都參與其中。這是對處於中心地位的極少數人行使權力的一種制衡。”爲此，威爾遜與內閣辦公廳秉持的工作原則是非常明確的，“內閣辦公廳並非永遠正確，但在很大程度上做到了忠誠地爲各屆政府服務，從總體上對那些試圖無視慣例和內閣的首相採取了關鍵制衡措施。”

本書作者塞爾登不同於一般的學院派學者，作爲當代英國政治人物的傳記作者，他更爲重視從歷史經驗中吸取教訓、提煉思想。在他看來，內閣辦公廳的百年曆程，恰似一部衡量現代英國政治成敗得失的參照尺標。當我們感嘆英國自19世紀中葉憲章運動以後，再也沒有出現過大規模的政局動盪，政治改革的過程也一直波瀾不驚時，如果試圖探究其中的原因，其實不妨回顧一下內閣辦公廳的百年曆史。作爲保守主義政治傳統的特色產物，它的有所爲與有所不爲，在某種意義上很好地闡釋了中層制度變遷的歷史作用。

（來源：界面新聞）