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時光荏苒，今天是“9·11”恐怖襲擊事件20週年的日子。過去20年裏，美國以“反恐”爲名發動阿富汗戰爭，在阿富汗保持了近20年軍事存在，駐阿美軍也於近日全部撤離阿富汗。
在“9·11”事件20週年之際，聯合國國際法委員會委員、中國外交部國際法諮詢委員會主任委員黃惠康：20年來，如何看待美式反恐？美軍的黯然退場，對國際反恐形勢帶來哪些影響？國際法框架下如何根治恐怖主義？
黃惠康長期跟蹤研究國際恐怖主義問題，曾於2014年至2017年擔任中國駐馬來西亞特命全權大使。
美國“一走了之”貽害無窮
美軍撤離阿富汗將對國際反恐形勢帶來哪些影響？
黃惠康 ：這個問題有點沉重。“9·11”事件發生後，美國政府將維護國內安全放在突出位置，打擊恐怖主義成爲第一要務。2001年10月7日，美國總統布什宣佈對阿富汗發動“反恐戰爭”，接着又於2003年3月20日，以伊拉克藏有“大規模殺傷性武器”並暗中支持恐怖主義爲由，單方面對伊拉克實施軍事打擊。兩場戰爭，美國曆經4任總統，付出了死傷數萬人、耗資數萬億美元的高昂代價，阿富汗和伊拉克平民的傷亡更是慘重。想來，“9·11”恐襲事件所導致的損失不可謂不慘重，受害國美國的反應不可謂不激烈，“反恐戰爭”的時間跨度也不可謂不持久，但實際效果如何呢？
在決定撤離阿富汗時，美國總統拜登宣稱，“美軍擊斃了本·拉登，降低了使阿富汗成爲可持續對美髮動襲擊的基地的恐怖威脅”，美國及其盟友“實現了阿富汗反恐戰爭目標”。然而，極具諷刺的是，在美軍撤離阿富汗之際，極端組織“伊斯蘭國”在阿富汗的分支“ISIS-K”於8月26日在阿首都喀布爾國際機場附近製造自殺式炸彈襲擊，導致美軍和阿富汗民衆死傷慘重。這一事件不僅表明恐怖主義仍是阿富汗面臨的一個現實威脅，也凸顯“美式反恐”的嚴重侷限。
美國佔領阿富汗的這20年裏，雖然擊斃了“9·11”事件的罪魁禍首本·拉登，但恐怖主義勢力並沒有被消滅。在美國佔領軍的眼鼻子底下，“伊斯蘭國”、“基地”組織、“東伊運”等恐怖組織在阿富汗境內聚集發展，對全球和地區的和平與安全構成嚴重威脅。如今，美國“一走了之”，留下一個千瘡百孔的爛攤子，貽害無窮。這是目前國際社會的最大關切，也是美國受到詬病的撤離行動對國際反恐形勢可能帶來的最大負面影響。
極端組織“伊斯蘭國”在阿富汗的分支實施的喀布爾國際機場自殺式炸彈襲擊凸顯“美式反恐”的嚴重侷限，那麼，“美式反恐”的侷限性表現在哪些方面？
黃惠康 ：長期以來，美西方國家雖然一直高舉反恐大旗，但私心頗多且十分頑固，屢屢在反恐問題上摻入意識形態和地緣政治考量，將反恐問題與特定國家、民族和宗教聯繫起來，對某些針對非美西方國家的恐怖組織和恐怖襲擊事件不但不予以譴責，反而顛倒黑白，藉此攻擊他國的民族政策和宗教政策。更有甚者，其還把恐怖主義勢力作爲推行地區強權政策和代理人戰爭的工具。這種“雙重標準”的做法，非但無助於徹底消滅恐怖主義，反而爲恐怖主義提供了賴以生存的土壤。我想這是最值得美國和西方國家在反恐問題上汲取的深刻教訓之一。
比如，對於恐怖主義，各國本應堅持“零容忍”，堅持露頭就打。但美國出於一己私利，曾經“與魔鬼做交易”，對極端組織“伊斯蘭國”進行資助。而在打擊恐怖主義時也會“網開一面”，遺留恐怖主義勢力爲自己插手地區局勢製造藉口。這樣三心二意甚至別有用心的反恐，自然不可能做到除惡務盡。
再如，消除貧困、化解衝突、完善治理是消除恐怖主義的根本之策。然而，在多年的反恐實踐中，美國顯然過於依靠和迷信武力，無論在阿富汗，還是伊拉克，都未觸及當地的社會生活結構，都未在治本問題上下功夫。國際社會對阿富汗民生的援助，也因爲腐敗等問題被有關利益團伙中飽私囊，並未起到大的作用。
反恐容不得私心，合作纔是根本出路。但很多事實表明，在國際道義與一己私利之間，美國總是選擇後者。阿富汗戰爭、伊拉克戰爭讓世人看到，任何國家都不能在世界上我行我素，全球反恐規則也不能由個別國家說了算，要堅持共商共建共享，由各國共同維護普遍安全，共同分享發展成果，共同掌握世界命運。
單靠武力阻止恐怖主義蔓延遠遠不夠
當前的阿富汗局勢給國際反恐帶來哪些思考？
黃惠康 ：阿富汗局勢突變令世人震驚。震驚之餘，人們也在反思。反思的結論，見仁見智。我從上世紀90年代初開始跟蹤研究國際恐怖主義問題，結合阿富汗局勢，有如下一些思考和啓示。
啓示之一，客觀地講，國際間20年反恐努力還是有成效的，不能把美國在阿富汗的潰敗及阿富汗塔利班重返喀布爾執政，與國際反恐努力完全“失敗”劃等號。國際反恐合作成果應予以實事求是的肯定。反對恐怖主義任重道遠，但一定要保持必勝的信心。
“9·11”事件以來的20年，國際社會在防範和打擊國際恐怖主義方面的共識增加，合作力度加大，各國對恐怖主義罪行的管轄權擴大，中、俄、哈、吉、塔五國在“上合組織”框架內建立區域反恐合作機制取得重大進展，建立國際反恐合作機制的勢頭上升，形成了聯合打擊勢頭，取得了擊斃“基地”組織頭目本·拉登、重創“基地”組織和“伊斯蘭國”恐怖主義勢力等重大戰果。聯合國設立了恐怖主義政策工作組，授權聯合國毒品和犯罪問題辦事處繼續維持現有關於恐怖主義的數據庫，安理會則將恐怖主義問題作爲對國際和平與安全的威脅來處理，定期召開會議審查反恐委員會的工作。
在締結反恐國際公約方面也取得實質性進展，涵蓋反劫機、反劫船、保護大陸架固定平臺、保護核材料、禁止使用可塑炸藥、保護受國際保護人員、反對劫持人質等多個領域。《制止恐怖主義爆炸國際公約》《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》《制止核恐怖主義行爲國際公約》先後生效，締約國數穩步增加，最高達189個，最低的也有118個。這些重要的反恐成果是國際社會通力合作的結果，也是國際社會進一步打擊國際恐怖主義的政治和法律基礎。
啓示之二，恐怖主義依然是人類社會面臨的嚴峻挑戰，反恐必須持之以恆。但必須清醒地認識到，儘管國際社會的反恐努力取得了一些重要的階段性成果，但全球反恐形勢並沒有獲得根本好轉，恐怖主義勢力並沒有因此衰亡，近年來在一些地區還呈回潮態勢，反恐形勢依然嚴峻。據不完全統計，“9·11”事件後的頭一個4年間（2001-2004），全球恐怖襲擊的年均發案數量爲1416起，年均死亡5041人。在“9·11”事件10年後的頭一個四年間（2012- 2015），全球恐怖襲擊的年均發案數量上升爲13034起，造成的年均死亡人數爲29268人。近幾年全球恐怖襲擊數依然居高不下，僅2018至2019兩年間，全球就發生恐襲事件14474起，造成3萬餘人死亡。這些數據凸顯了國際社會的反恐努力絕不能鬆懈，更不能半途而廢。對於恐怖主義必須保持高壓態勢，堅持露頭就打，除惡務盡。各國應堅決反對一切形式的恐怖主義，加強安全領域合作。合作是反恐的必由之路。
聯合國安理會於2021年8月6日通過主席聲明重申，任何恐怖主義行爲，無論其動機如何、發生在何時何地、由誰實施，都是犯罪行爲且不可原諒。各國應根據《聯合國憲章》等國際法義務，採取一切措施打擊恐怖主義對國際和平與安全造成的威脅。
啓示之三，反恐不但要持之以恆，還要標本兼治。人類社會始終存在於矛盾和矛盾運動之中，任何犯罪均是社會矛盾的體現。恐怖主義作爲一種社會現象並不是孤立存在的。當今世界正面臨和平赤字、發展赤字、治理赤字的嚴峻挑戰，國家間的貧富差距加大，實質上的不平等加劇，極端貧困、難民危機、毒品氾濫等非傳統安全威脅持續蔓延。這些因素相互交織，成爲滋生恐怖主義的土壤。
因此，反恐既要治標，更要治本，要從根源入手解決問題，在剷除恐怖主義滋生的土壤上下功夫。以阿富汗爲例，阿富汗戰爭開始之後，美國及其盟友動用了大量的軍隊和先進武器，企圖給塔利班組織造成毀滅性傷害。然而20年“反恐戰爭”的結果告訴我們，僅憑武力打擊不能根除恐怖主義，不解決貧困問題、毒品問題、長治久安問題，阿富汗的恐怖主義問題永遠不可能根治。國際社會已日益認識到單純依靠武力來阻止恐怖主義的蔓延遠遠不夠，必須綜合施策，通過持久有效的國際合作、實現共同發展來根除恐怖主義。
啓示之四，反恐還必須反對霸權主義、強權政治，反對以強凌弱、以大欺小、以富壓貧，建立更加公正合理的國際政治經濟秩序，構建人類命運共同體。冷戰結束後，美西方試圖用強力推行其價值觀和意識形態，建立以西方爲主導的國際新秩序，激化了諸多矛盾，長期潛伏着的大量民族和宗教矛盾凸顯出來，恐怖主義思潮重新擡頭。
許多有識之士認爲，霸權主義和強權政治始終是恐怖主義的誘因之一，而美國錯誤的中東政策更是上世紀90年代恐怖主義沉渣泛起的重要根源之一，包括“基地”組織在內的許多恐怖主義組織的活動矛頭直指美國及其海外勢力。1998年全球發生273起恐怖活動，有近半數是針對美國人及其設施的。“9·11”事件以來，美國奉行“武力至上”的反恐戰略，對外武力干涉從未停息，霸凌行徑更令人觸目驚心。這是美國在反恐問題上成效不彰的一個重要原因，值得美國認真反思。
根治恐怖主義“毒瘤”須消除貧困、化解衝突、完善治理
從國際法治角度看，有關國際反恐方面的法律是否完備？
黃惠康 ：迄今，國際社會已締結了13項反恐公約，打擊恐怖主義的國際法律框架已基本建成，涵蓋航空安全、航海安全、人質保護、受國際保護人員、大陸架固定平臺安全、核材料實物保護、可塑炸藥中添加識別劑以便偵測、恐怖主義爆炸和恐怖主義資助等廣泛內容。從進一步加強反恐國際法治建設的角度看，國際社會還需要制訂一項反對國際恐怖主義的全面公約，並加強已有反恐公約的有效實施。
法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。“無以規矩，不成方圓”，反恐國際合作應以國際法爲基礎，不能誰的拳頭大就聽誰的。國與國之間開展反恐合作，既要遵守兩國各自的法律規定，又要認真履行各項反恐公約規定，確保國際法平等統一適用，不能搞“雙重標準”，更不能合則用、不合則棄。各國應共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性，充分發揮聯合國在國際反恐鬥爭中的主導作用。
根治恐怖主義要從哪些方面入手？
黃惠康 ：當前，全球範圍內恐怖主義依然猖獗，剷除恐怖主義溫牀、遏制恐怖主義威脅的目標依然任重道遠。反恐必須持之以恆標本兼治。
要堅持恐怖主義是人類公敵的定位，堅定反恐決心，持續對恐怖主義保持高壓態勢，堅持“零容忍”，堅持露頭就打，除惡必盡。
要堅持標本兼治。反恐既要治標，更要治本。要統籌應對傳統和非傳統安全威脅，從根源入手解決問題，在剷除恐怖主義滋生的土壤上下功夫。貧窮落後是恐怖主義滋生的溫牀，消除貧困、化解衝突、完善治理是根治恐怖主義這一“毒瘤”的根本之策。
要建立廣泛的全球反恐統一戰線。各國須強化共同安全的理念，強化安全合作，包括加大信息收集與分享，切斷恐怖信息傳播、恐怖分子跨境流竄和恐怖融資等渠道。全球反恐要取得根本成效，僅僅靠個別國家努力難以實現。
要進一步完善全球反恐治理規則和體系。各國應站在人類社會共同安全和利益的高度，以公正合理爲原則，維護國際法治權威。
要旗幟鮮明地反對某些國家在反恐上搞孤立主義、單邊主義和“雙重標準”，堅決反對一切形式的恐怖主義。
打擊恐怖主義考驗人類的勇氣和毅力，消除恐怖主義需要人類的耐心和智慧。我們堅信：正義必將戰勝邪惡，良知必將壓倒愚昧，人類終將實現使各國人民均能無所恐懼、不虞匱乏的崇高理想。
絕不允許任何恐怖主義勢力利用阿領土從事危害中國活動
當前的阿富汗局勢對中國反恐的影響有哪些？
黃惠康 ：中國與世界上許多國家一樣，是恐怖主義的受害者。“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（簡稱“東伊運”）是“東突”恐怖勢力中最具危害性的恐怖組織之一。長期以來，“東伊運”與其他境內外反動勢力相勾結，流躥於阿富汗和中亞一帶，從事旨在分裂國家和民族的活動，在國內外製造了一系列恐怖活動，犯下了很多極其嚴重的恐怖主義罪行，對中國國家安全和領土完整構成直接威脅，在國際上也造成了惡劣影響和嚴重後果。
聯合國安理會於2002年9月11日將“東伊運”定性爲國際恐怖組織，打擊“東伊運”是國際社會的共同責任。但阿富汗戰爭並未實現清除阿境內恐怖勢力的目標，尤其是特朗普政府在反恐問題上搞“雙重標準”，不顧安理會的定性和中方的強烈反對，於2020年10月單方面宣佈撤銷“東伊運”的恐怖組織定性，對國際社會特別是中國的反恐努力造成負面影響，也爲中美在反恐領域的合作製造了障礙。
阿富汗是中國的近鄰，阿局勢突變後，中方自然十分關注如何進一步打擊“東突”勢力的問題。中方希望，阿富汗塔利班同“東伊運”等一切恐怖組織徹底劃清界限，予以堅決有效打擊。對此，阿富汗塔利班向中方作出政治承諾，阿富汗塔利班決不允許任何勢力利用阿富汗領土做危害中國的事情。
我個人認爲，當務之急是要防止阿富汗未來再度成爲恐怖主義的滋生地和恐怖主義組織的避風港，再度威脅到周邊鄰國和國際和平與安全。爲此，首先要確保阿富汗的和平和解進程，避免再度陷入內戰，並組建起一個具有包容性的國家治理架構。對於我國來說，還要確保阿富汗塔利班再次執政後能兌現其對中國政府和人民的承諾，堅決打擊恐怖主義，與包括“東伊運”在內的一切恐怖組織徹底決裂，絕不允許任何恐怖主義勢力利用阿領土從事危害中國國家安全的活動。
（來源：亞太日報APD News）
